У відповідь на запитання, що надходять до Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони стосовно чинності пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист", керуючись частиною третьою статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", роз’яснюємо наступне.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" (в редакції Законів України № 2373-III від 05.04.2001 р., № 662-IV від 03.04.2003 р., № 3475-IV від 23.02.2006 р.) ветеранам військової служби та ветеранам органів внутрішніх справ надається право першочергового, але не пізніше одного року після звільнення з військової служби або зі служби в органах внутрішніх справ та прибуття до місця проживання, обраного з урахуванням існуючого порядку прописки, забезпечення житлом осіб, які потребують поліпшення житлових умов, або одноразове надання безвідсоткового кредиту на індивідуальне житлове (кооперативне) будівництво чи придбання житла з урахуванням встановленої законодавством норми жилої площі на сім’ю і погашенням його в повному обсязі за рахунок Міністерства оборони України, Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, інших центральних органів виконавчої влади, утворених відповідно до законів України військових формувань, а також забезпечення земельними ділянками під забудову і право на їх безоплатне отримання у власність у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Позачергово забезпечуються житлом ветерани військової служби, які при звільненні з військової служби здали державним органам займане ними у військових містечках жиле приміщення та не були забезпечені іншим жилим приміщенням, які досягли на 1 січня 2001 року 60 і більше років, а також сім’ї таких померлих ветеранів військової служби.
Порядок надання ветеранам військової служби і ветеранам органів внутрішніх справ, ветеранам державної пожежної охорони, ветеранам Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України безвідсоткових кредитів на індивідуальне житлове (кооперативне) будівництво або придбання житла встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Пункт 7 частини першої статті 6 зазначеного Закону в наведеній вище редакції набув чинності 1 січня 2002 року і діяв по 31 грудня 2007 року.
28 грудня 2007 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про Державний бюджет України на 2008 рік" № 107-VI, Розділ II якого вносив зміни до окремих положень низки законів України, у тому числі змінив редакцію пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" (пункт 82 Розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік"). Внаслідок внесених змін пункт 7 статті 6 згаданого Закону був викладений в такій редакції:
"7) першочергове забезпечення житлом осіб, які потребують поліпшення житлових умов.
Позачергово забезпечуються житлом ветерани військової служби, які при звільненні з військової служби здали державним органам займане ними у військових містечках жиле приміщення та не були забезпечені іншим жилим приміщенням для постійного проживання та яким виповнилося 60 і більше років, а також сім’ям померлих ветеранів".
В Україні постійно виникають суспільні відносини, які піддаються регулюванню нормами цивільного права. В цих умовах дуже важливо встановити, з якого моменту набирає чинності відповідна цивільно-правова норма і на які відносини вона поширюється.
За часом дії юридичні норми можуть бути поділені на загальні норми і тимчасові. Загальні норми встановлюються на невизначений строк і діють до їх відміни. А тимчасові норми встановлюються на визначений строк. Припинення дії закону та інших нормативно-правових актів настає у випадках, коли спливає строк, на який вони приймалися (за умови, що він зазначений у нормативно-правовому акті), при прямому скасуванні їхньої дії, а також у випадках прийняття нового закону або іншого нормативно-правового акту, які по-іншому регулюють ті самі відносини.
Отже, зміни, які були внесені Законом України "Про Державний бюджет України на 2008 рік" до пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист", мали тимчасовий характер, а їхня дія в часі обмежувалася конкретним періодом, тобто рамками певного часу, – з моменту набуття чинності Законом України "Про Державний бюджет України на 2008 рік" з 1 січня 2008 року і до закінчення його дії – до 31 грудня 2008 року, про що безпосередньо зазначено у пункті 2 Прикінцевих положень головного фінансового документу держави. Однак, 22 травня 2008 року Конституційний Суд України прийняв Рішення № 10-рп/2008 у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України. Цим Рішенням Конституційний Суд України визнав неконституційним, поряд з іншими положеннями Розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік", внесення змін до пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" (пункт 1 резолютивної частини зазначеного Рішення). Підставою для такого Рішення стала правова позиція Конституційного Суду України, згідно з якою Конституція України не надає закону про Держбюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів. Конституція України у статті 92 визначила сфери, зокрема бюджетну, які мають врегульовуватися виключно законом. Закон про Держбюджет є основним фінансовим документом держави і через своє спеціальне призначення не повинен регулювати відносини в інших сферах суспільного життя. Закон про Держбюджет не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов’язків, пільг, гарантій і компенсацій, передбачених іншими законами України. Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об’єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок – скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. Скасування конституційних прав і свобод – це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням.
Отже, визнання Законом про Держбюджет на 2008 рік правових актів такими, що втратили чинність, зупинення їх дії, внесення до них змін і доповнень стосовно закріплених в них прав і свобод людини і громадянина Конституційний Суд України вважає скасуванням або обмеженням цих прав і свобод. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх не чинними мають використовуватися окремі закони.
Таким чином, основною підставою визнання неконституційною зміни, внесеної Законом України "Про Державний бюджет України на 2008 рік" до пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" є порушення процедури внесення змін до законів України.
У зв’язку з визнанням відповідних положень Розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік" такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), ці положення втратили чинність з дня ухвалення Рішення Конституційного Суду України (тобто з 22 травня 2008 року). Таким чином, доходимо висновку, що редакція пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист", встановлена пунктом 82 Розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік", втратила чинність 22 травня 2008 року.
Зазначений висновок не ставився під сумнів. Проте, у ситуації, що склалася після Рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008, виникла дискусія щодо того, чи скасування внесеної до закону зміни внаслідок її неконституційності через порушення конституційної процедури відновлює попередню редакцію закону, чи виникає прогалина у законі, яку повинен заповнити законодавець.
Враховуючи конституційні приписи статті 152 та вимоги статті 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", згідно з якими закони, інші правові акти або окремі їх положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність положення пункту 7 частини першої статті 6 згаданого Закону мають визнаватися чинними у попередній редакції.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні у справі щодо змін умов виплати пенсій і щомісячного грошового утримання суддів у відставці від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, не обмежуючись констатацією неконституційності внесених змін, окремо визначив порядок виконання цього Рішення, зазначивши, що підлягає застосуванню частина третя статті 138 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" в редакції до змін, внесених Законом (пункт 8 мотивувальної частини).
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, втрата чинності законодавчого положення про внесення змін до певного закону внаслідок визнання його неконституційним через порушення встановленої процедури його прийняття має наслідком відновлення дії попередньої (чинної до внесення змін) редакції відповідних положень зазначеного закону незалежно від того, чи у відповідному рішенні Конституційного Суду України міститься пряма вказівка про відновлення такої дії, чи такої вказівки немає.
З урахуванням наведеного вище можна зробити висновок, що після визнання неконституційним положення пункту 82 Розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік" у зв’язку з порушенням встановленої процедури внесення змін до законів відновилася дія редакції пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист", яка була чинною до внесення змін до неї Законом "Про Державний бюджет України на 2008 рік".
На підставі викладеного та керуючись статтями 3, 17, 21, 22, 24, 46 –48 Конституції України, Рішеннями Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009 та від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013 у Комітеті вважають, що пункт 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" (в редакції Законів України № 2373-III від 05. 04. 2001 р., № 662-IV від 03.04.2003 р., № 3475-IV від 23.02.2006 р.), який набув чинності 1 січня 2002 року, на сьогоднішній день є чинним і таким, що має застосовуватися усіма органами державної влади, їх посадовими особами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності. Такої ж думки щодо чинності та дії у часі пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" дотримується і Головне юридичне управління Апарату Верховної Ради України (лист від 25.11.2013 р. № 07/6-409 (290703). Аналогічну позицію у цьому питанні займає і Міністерство юстиції України, яке вважає, що у разі визнання неконституційним нормативно-правового акта про внесення змін до іншого нормативно-правового акта або його окремої частини діє норма в редакції, що існувала до внесення зазначених змін, визнаних неконституційними (лист від 16.12.2013 р. № 2067-0-1-13/10.2).
Разом з тим, слід зазначити, що механізму реалізації права на отримання ветеранами військової служби та ветеранами органів внутрішніх справ безвідсоткового кредиту на індивідуальне житлове (кооперативне) будівництво чи придбання ними житла з урахуванням встановленої законодавством норми жилої площі на сім’ю і погашенням його в повному обсязі за рахунок Міністерства оборони України, Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, інших центральних органів виконавчої влади, утворених відповідно до законів України військових формувань, забезпечення їх земельними ділянками під забудову і право на їх безоплатне отримання у власність, а також порядок надання ветеранам військової служби, ветеранам органів внутрішніх справ, ветеранам державної пожежної охорони, ветеранам Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України безвідсоткових кредитів на індивідуальне житлове (кооперативне) будівництво або придбання ними житла законодавець не визначив. Створення такого механізму він делегував Кабінету Міністрів України, яким мають бути вжиті заходи по розробці відповідних нормативно-правових актів.
Зазначене роз’яснення є позицією народних депутатів України – членів Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони щодо чинності пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист" і не має статусу офіційного тлумачення цієї норми Закону.
Додатково інформуємо, що проектом Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань військової служби, соціального захисту військовослужбовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їх сімей (реєстр. № 0907) передбачається внесення змін до пункту 7 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист", який запропоновано викласти в новій редакції. Цей законопроект схвалений нашим Комітетом у другому читанні і поданий для розгляду та прийняття його Верховною Радою України в цілому як Закон.